АЛКОГОЛЬНАЯ
ПОЛИТИКА В РОССИИ
Вадим Пелипас, Лев Мирошниченко. НИИ наркологии Минздрава России, Москва
В России в течение последних
ста лет государственная алкогольная политика проделала сложную эволюцию. До
Николая II государство было озабочено, главным образом, алкогольным доходом,
для обеспечения которого вводились различные формы контроля над оборотом алкоголя:
частичная или полная государственная монополия, откупная или акцизная система
взимания налогов, отпуск водки населению только в специальных заведениях («царевы
кабаки», «кружечные дворы» и т.п.) или, наоборот, полная свобода для частного
питейного дела (при Александре II). Для предупреждения последствий потребления
алкоголя использовались, в основном, лишь чисто полицейские меры – в рамках
поддержания общественного порядка.
Принципиальным поворотом в российской алкогольной политике было введение в 1895
году винной монополии. Ее главным отличием от предшествующих прецедентов государственной
монополии было то, что главной целью на этот раз объявлялось благополучие населения.
И эта цель действительно реализовывалась – путем твердого и взвешенного регулирования
розничной продажи крепких спиртных напитков. Производство водочного спирта оставалось
в руках частных лиц, но они должны были сдавать всю свою продукцию по твердой
цене на государственные «винные склады», где водка изготавливалась и выпускалась
в продажу в запечатанной гербовой печатью посуде. Таким образом был обеспечен
контроль над качеством алкогольных напитков.
Государственная монополия на реализацию алкогольной продукции распространялась
только на крепкие напитки; торговля виноградным вином и пивом оставалась в частных
руках. Серьезным новшеством было создание в губерниях и уездах «попечительств
о народной трезвости» - специальных государственных учреждений с целью «ограждения
населения от злоупотребления крепкими напитками». На их деятельность министерство
финансов отчисляло около 1 % от суммы, вырученной за продажу водки. Задачами
этих попечительств было: вести надзор за правильной продажей спиртного, распространять
знания о вреде пьянства, организовывать для этого лекции, народные чтения и
собеседования, издавать антиалкогольную литературу, открывать чайные для простого
народа и народные читальни, организовывать лечебные приюты для алкоголиков и
др.
В истории России был период (1914-1917 гг.), который по недоразумению называют
«сухим законом». На самом деле речь шла не о полном запрете на алкогольные напитки,
а о запрете на продажу на вынос крепких (водка и др.) и крепленых (свыше 16% алкогольных напитков, причем только в западных губерниях. В ресторанах и
трактирах эти напитки по-прежнему подавались без ограничений.
На протяжении советского периода (1917-1991 гг.) алкогольная политики в России
отличалась внутренней противоречивостью и непоследовательностью, что не способствовало
улучшению алкогольной ситуации. Источник противоречивости лежал в идеологизированности
алкогольной политики, - с одной стороны, и ее фискальности, - с другой. Пьянство
объявлялось «наследием капитализма», которое по мере становления социализма
исчезнет само собой вместе с самой потребностью населения в приеме алкоголя.
Первые годы советская власть пыталась пролонгировать запрет на крепкие спиртные
напитки и особенно яростно боролось с самогоноварением. Однако уже в 1925 году
государство взяло в свои руки обеспечение населения крепкими напитками, введя
государственную монополию на изготовление и продажу водки, и стало быстро наращивать
объемы производства. Было объявлено, что доход от продажи водки пойдет на восстановление
крупной промышленности, развитие просвещения и другие важнейшие задачи. В 1927-1928
годах этот доход составил уже 12 % от всей доходной части бюджета. Одновременно
через средства массовой информации, органы образования и культуры была развернута
широкая антиалкогольная пропаганда, а с помощью правоохранительных органов
и создаваемых по всей стране соответствующих обществ началась борьба с пьянством
и алкоголизмом.
В начале 30-х годов был сделан новый поворот: отказ от борьбы за трезвость при
дальнейшем наращивании производства спиртных напитков. До самого начала войны
(1941 год) водка продавалась свободно, без ограничений места, времени и дней
недели, даже в столовых при предприятиях, учреждениях и вузах. Во время войны
водка входила в солдатский рацион фронтовой зоны (100 граммов в день).
В первые послевоенные годы (1945-1958 годы) продолжалась прежняя, либеральная
по своей сути, политика по отношению к потреблению алкоголя населением. Водка
продавалась в разлив без наценки даже в киосках уличной продажи газированной
воды. Быстро развивались отечественное виноградарство и виноделие. В отношении
последствий злоупотребления алкоголем правительство не проявляло особого беспокойства.
Напротив, широко пропагандировались и рекламировались всевозможными средствами
(включая уличные стенды) новые отечественные алкогольные напитки. Хотя статистика
производства и оборота алкоголя в те времена была закрытой, различные косвенные
оценки говорят о том, что потребление алкоголя не превышало 4 л.а.а. на душу
населения.
На фоне относительно стабильной алкогольной ситуации в стране и сравнительно
невысокого среднедушевого уровня потребления алкоголя правительство в 1958 году
инициировало новый виток борьбы с пьянством и алкоголизмом. Инициаторы этого
решения, несомненно, не ожидали последовавшей реакции населения. Поскольку
большинство доступных для масс питейных заведений было закрыто, пить стали
на улицах, в скверах, во дворах, в подъездах и прочих неприспособленных местах,
часто стоя, без закуски, в спешке, украдкой, без соблюдения санитарных и культурных
норм поведения. В результате уже в первые годы после этой реформы в 2,3 раза
возросло количество связанных с алкоголем преступлений. Среднедушевое потребление
алкоголя в Российской Федерации также стало быстро расти. В 1960 году оно составило
4,5 л.а.а., а в 1970 году достигло 8,2 л.а.а.
Создалась парадоксальная ситуация. Пока при максимальной доступности алкогольных
напитков власти не предпринимали никаких действий по ее ограничению, потребление
алкоголя фактически не росло. Население стихийно выработало определенные стереотипы
и культуру потребления алкоголя, что способствовало возникновению состояния
питейного равновесия, можно сказать – своеобразного «алкогольного гомеостаза».
Но стоило властям вмешаться, как у населения возникла реакция сопротивления
с поиском обходных путей, и равновесие оказалось нарушенным.
Вместо того, чтобы изменить тактику, власти ответили на это в 1972 г. еще большим
ограничением доступности алкогольных напитков и еще больше обострили ситуацию.
Усиление преследования пьющих и нетрезвых на улицах привело к расцвету коллективного
пьянства по месту работы. Развертывание широкомасштабной системы принудительного
лечения «алкоголиков» в так называемых лечебно-трудовых профилакториях (ЛТП),
входивших в систему учреждений министерства внутренних дел, сопровождалось значительным
ростом числа злоупотреблений властью, нарушений прав человека, социальной деградацией
пролеченных таким образом больных алкоголизмом и, в целом, - ростом их контингента,
а также застоем в организации наркологической помощи. Вместо спада потребления
алкоголя продолжался его рост, и в 1979 г. в России уже потреблялось 10,6 л.а.а.
на душу населения. Параллельно с усилением борьбы с пьянством правительство
наращивало производство водки (со 168 млн. дал в 1970 г. до 208 млн. дал в 1980
г.) и повышало цену на нее.
Пришедшее в 1985 г. к власти новое руководство страны не стало принципиально
пересматривать неэффективную алкогольную политику и решило идти прежним, но
еще более жестким путем: не только еще больше ограничить доступность алкогольных
напитков, не только усилить и расширить формы преследования потребителей спиртного,
но и резко снизить производство алкогольных напитков. Число магазинов, торгующих
алкогольными напитками, было уменьшено в целом по Российской Федерации в 4,7
раза, а в некоторых регионах – в 30-40 раз. Производство водки за два года снизилось
в 2,4 раза. Производство плодово-ягодных вин было вообще запрещено. Третья часть
плодоносящих виноградников оказалась вырубленной. Чтобы приобрести алкоголь,
нужно было выстоять длинную очередь в сотни людей, собиравшихся задолго до
открытия магазинов. В 1988 г. продажа водки была рационирована путем введения
месячных талонов на ее покупку, что превратило этот товар для населения в своеобразный
условно-расчетный эквивалент рубля.
Легальная продажа алкогольных напитков за два года сократилась в 2,7 раза (в
пересчете на 100 % алкоголь). Однако это сокращение было практически полностью
компенсировано за счет беспрецедентно бурного роста нелегального самогоноварения
и массового потребления всевозможных алкогольных суррогатов (парфюмерных, бытовых
и технических жидкостей, содержащих спирт). Продажа сахара – основного сырья
для производства самогона - возросла с 1985 по 1987 гг. на 964 тыс. тонн, из
которых было произведено более миллиарда литров самогона, что эквивалентно примерно
3 л.а.а. на душу населения в год. В 1987 году населением СССР было выпито, по
экспертным оценкам, около 1 млрд. флаконов парфюмерных изделий и около 900 тыс.
литров стеклоочистительных жидкостей.
Антиалкогольная компания 1985-1988 годов, по сути дела, была энергичной и широкомасштабной
борьбой не столько со злоупотреблением алкоголем, как это бывало раньше в России,
сколько – с его употреблением; причем в ситуации, когда население было абсолютно
не готово снизить на него спрос. Это была неудачная попытка принудительного
отрезвления народа, приведшая, в частности, к тяжелой конфронтации властей с
населением. В 1987 году в Российской Федерации за различные нарушения антиалкогольного
законодательства было привлечено к административной и уголовной ответственности
около 7 млн. человек, или 6,5 % населения в возрасте старше 16 лет.
В 1989 году руководству страны пришлось признать крах этой уникальной по масштабам
и интенсивности государственной антиалкогольной компании и нанесенный ею огромный
экономический и политический ущерб.
Провалы всех антиалкогольных компаний породил крен в либерализацию отношений
к алкоголю. В 1992 г. была отменена государственная алкогольная монополия, через
год она была восстановлена, но в лицензионном варианте. В первой половине 90-х
гг. государство почти полностью устранилось от контроля за производством и оборотом
алкоголя. Алкогольную сферу захлестнули рыночные отношения, что сопровождалось
падением отечественного производства алкогольных напитков, масштабным импортом
дешевого некачественного алкоголя, морем фальсификации, розничной продажей питьевого
спирта и т.п. В результате – значительный рост потребления алкоголя (по оценкам
некоторых экспертов до 16-17 л.а.а.), алкогольных и параалкогольных отравлений,
алкогольных психозов и смертности на фоне катастрофического падения алкогольных
доходов государства.
Вторая половина 90-х гг. прошла в попытках государства вернуть утраченные по-пытки,
упорядочить алкогольный рынок, стимулировать отечественное производство, уничтожить
нелегальный оборот алкоголя, который по некоторым оценкам достигал 60 %, наполнить
казну.
В настоящее время алкогольная ситуация несколько стабилизировалась, в алкогольной
промышленности, особенно в пивной, отмечается оживление, повысились алкогольные
доходы государства (до 7 % бюджета в 2000 г.). доля нелегального алкоголя в
обороте упала до 37-40 %. Потребление алкоголя снизилось, но остается достаточно
высоким (по экспертным оценкам 12 – 14 л.а.а на душу населения), медленно изменяется
структура потребления за счет повышения удельного веса в потреблении пива, снизилась
заболеваемость алкоголизмом. Однако заболеваемость алкогольными психозами и
смертность от причин, непосредственно связанных с алкоголем, остаются высокими.
Такого рода серьезных негативных явлений в России, возможно, было бы меньше,
если бы действия государства в сфере алкогольной политики вытекали из хорошо
продуманной концепции, в которой учитывались бы не только интересы бюджета,
но и потребителей алкоголя и всего общества. Иными словами, не хватило научно
обоснованной концепции алкогольной политики, разработанной с учетом современных
представлений о месте алкоголя в жизни общества и богатого предыдущего организационно-законодательного
опыта.
В большинстве развитых стран предпочитают пользоваться термином «алкогольная»,
а не «антиалкогольная» политика. В этом отражается фактическое признание того
факта, что широкая распространенность употребления алкоголя в населении является
органическим элементом жизни общества, имеющим далеко уходящие исторические
корни. Более того, социально приемлемый паттерн потребления спиртного все чаще
рассматривается в контексте стандартов качества жизни. Существенное снижение
уровня потребления алкоголя населением рассматривается в лучшем случае как
желаемая, но весьма отдаленная или трудно прогнозируемая перспектива. Многие
из тех, кто ответственен за разработку и реализацию алкогольной политики, считают
ошибкой относиться к алкоголю как к товару не первой необходимости, наличие
которого в коммерческой обороте ввиду его потенциальной опасности может быть
одномоментно значительно сокращено или вовсе упразднено «на благо населению».
Похоже, никто уже не ставит цель искоренить или резко снизить принудительными
методами потребление алкоголя, тем более в короткие сроки, поскольку пришло
понимание того, что это не только нереально, но может вместо решения проблемы
усложнить и обострить ее. В значительной мере такому пониманию алкогольной политики
способствовали очевидные неудачи попыток тотального запрещения производства
и продажи алкогольных напитков (введение так называемого «сухого закона») в
первой четверти ХХ века (Россия, США, Финляндия, Исландия, Норвегия) или значительного
ограничения их доступности в 40-60-х годах (Финляндия, Швеция) и 80-х годах
(Россия). Оказалось, что массированное силовое воздействие на потребление алкоголя
не дает ожидаемого эффекта, так как в ответ на существенные ограничения доступности
легального алкоголя (См. Время продажи алкоголя) население прибегает к массовому изготовлению и потреблению
нелегального алкоголя, его суррогатов и наркотиков, чему обычно сопутствует
рост распространенности различных форм антисоциального поведения. Расчет на
то, что население быстро привыкнет к вводимым значительным ограничениям доступности
алкоголя и тем более – к его отсутствию, нигде и никогда еще не оправдывался.
Если сравнить динамику изменений душевого потребления алкоголя в разных европейских
странах, то можно увидеть, что уровень потребления снижался на протяжении последних
десятилетий наиболее заметно в тех странах (Франция, Италия, Португалия), где
антиалкогольные действия правительства были, в общем, наименее активными. Правда,
в этих странах показатели душевого потребления алкоголя в 50-60-х годах были
самыми высокими. Наоборот, в странах, где государственные антиалкогольные меры
были наиболее масштабными и энергичными, включая государственную монополию на
производство и оборот алкогольных напитков и жесткое ограничение торговли (скандинавские
страны), потребление алкоголя в 60-80-х годах заметно возросло (правда, от исходно
низких уровней). Причем Финляндия, например, по показателю душевного потребления
алкоголя обогнала Великобританию, где антиалкогольная политика осуществлялась
лишь в виде некоторых частных мер.
По-видимому, результативность антиалкогольных действий государства зависит не
столько от их масштабности и интенсивности, сколько от ориентированности на
исторически сложившийся модус взаимоотношения общества с алкоголем, от учета
социально-культурной подоплеки популяции в определенных формах бытовой алкоголизации.
Выраженность объективно существующей потребности этой потребности со временем
медленно меняется, и есть основания предполагать, что направление этого изменения
связано с современной тенденцией к сближению европейских культур.
Можно также предположить существование некоего «стандартного» уровня потребности
в алкоголе, к которому объективно тяготеет современное цивилизованное общество,
несмотря на достаточно высокий уровень потенциального ущерба, сопряженного с
алкоголем. Этот уровень устанавливается стихийно в результате сложного взаимодействия
различных социально-психологических мотиваций, действующих на протяжении определенного
исторического периода. Скорее всего, этот «стандарт» находится близко к показателям
среднеевропейского душевого потребления алкоголя (9,75 л в 1990 г.). Очевидно,
что при формулировании целей и выбора мер воздействия на алкогольную ситуацию
и прогнозировании результатов применительно к конкретной стране важно учитывать,
«с какой стороны» этого условного «стандарта» находится в данный момент уровень
душевого потребления в стране и какого рода динамика ему предшествовала.
Вместе с тем, в мире становится все больше сторонников того, что прежняя, классическая
алкогольная политика, ориентированная на борьбу за снижение душевого потребления
алкоголя, оказалась недостаточно эффективной и в настоящее время исчерпала себя.
Факты говорят о том, что сравнительно высокий уровень душевого потребления алкоголя
в популяции не обязательно соответствует высокому уровню общей и специальной
заболеваемости, травматизма или преступности и не всегда препятствует росту
среднего возраста продолжительности жизни. Многие считают, что ядром новой алкогольной
политики и главной мишенью всех проводимых в обществе антиалкогольных мероприятий
должны быть усилия, направленные не на сокращение душевого потребления, а на
снижение негативных последствий потребления алкоголя.
Для того, чтобы алкогольная политика оказалась эффективной, необходимо, обеспечить
ее легитимность, то есть признание ее справедливости и законности потребителями
алкоголя, которые составляют подавляющее большинство населения. В противном
случае население «проголосует» против нее указанным выше специфическим образом.
Одним из важнейших условий обеспечения легитимности алкогольной политики является
свидетельство того, что реальные интересы населения имеют в ней приоритет перед
фискальными интересами или интересами определенных лоббистских групп (например,
производителей алкоголя и др.). Стержневым моментом такой политики может быть
«делегирование» значительной части функций контроля за поведением отдельных
индивидуумов в ситуациях, связанных с потреблением алкоголя, самому населению
(микросоциальный контроль), за исключением ситуации повышенной социальной опасности
(например, вождение транспорта в состоянии опьянения).
Специалисты, отстаивающие точку зрения, согласно которой основной мишенью государственной
алкогольной политики должны быть негативные последствия алкогольного потребления,
полагают, что такой подход в большей степени может способствовать снижению общего
уровня потребления алкогольных напитков и различных форм злоупотребления ими,
чем прямая борьба с потреблением путем возведения всевозможных препятствий
к их приобретению и потреблению. Указанная позиция становится все более актуальной
в условиях преобладания в мире тенденции к демократизации, интернационализации
и глобализации, в том числе в социально-культурном плане. Признание свободы
выбора поведения для всех членов общества включает в себя и личный выбор в отношении
потребления алкогольных напитков. В литературе все чаще используются термины
«ответственное употребление алкоголя» (responsible drinking), «разумное употребление»
(sensible drinking). При этом имеется в виду, что большая свобода в выборе поведения
влечет за собой и большую личную ответственность за свое поведение, в том числе
и за последствия потребления алкоголя. Предполагается, что при «ответственном»
и «разумном» потреблении алкоголя, «минимизация негативных последствий» произойдет
естественным образом без какого-либо принуждения со стороны властей.
Если набор возможных и наиболее часто применяемых мер контроля над алкоголь-ной
ситуацией достаточно хорошо известен, то меры, направленные на снижение вреда
при употреблении алкогольных напитков, продолжают активно обсуждаться. Пока
таких мер - общепризнанных и испытанных на практике – немного: образовательные
программы, обучение потребителей спиртного, в том числе через образовательные
программы, навыкам самоконтроля над количеством принятого алкоголя и менее опасного
потребления алкоголя (навыкам культуры питья, иными словами); обучение персонала
питейных заведений навыкам обслуживания клиентов, снижающим риск негативных
последствий; повышение ответственности персонала за эти последствия; организация
доставки транспорта пьющих и их самих до места жительства. Сюда же, в качестве
потенциально эффективных мер, можно было бы добавить: принятие мер, направленных
на изменение неблагоприятной структуры потребляемых алкогольных напитков, снижение
токсических свойств алкогольных напитков, интенсивности и скорости опьянения,
рационализацию пищевого рациона потребителя алкоголя (включая аминокислотный,
витаминный и минеральный баланс), создание максимально защищенных условий потребления
алкоголя, исключающих любого рода травматизм, и др.
Вопрос о разработке новой концепции алкогольной политике для России в послед-нее
время вышел на высокий государственный уровень. В апреле 1998 года на специальных
парламентских слушаниях в Совете Федерации было заявлено, что основным принципом
алкогольной политики в России должно являться «признание права каждого на определение
своего отношения к потреблению алкоголя». Это было бы важным шагом вперед к
разумному прагматизму от застарелой бесплодной позиции так называемого «государственного
патернализма», когда власть оставляла за собой право определять за своих граждан,
как они должны относиться к потреблению алкоголя. В мае 2002 г. президиум Госсовета
при Президенте Российской Федерации создал представительную рабочую группу для
разработки Основ современной алкогольной политики.
Вопросы концептуального характера в сфере алкогольной политики предстоит решать
не только России. Фактически на одна страна, даже из числа наиболее развитых
и экономически благополучных, не реализовала такой модели алкогольной политики,
которая могла бы считаться более или менее образцовой. Во всяком случае, международная
практика показывает, что когда главной задачей ставится сокращение потребления
алкоголя населением, то, как правило, успех бывает незначительным, временным
или мнимым. В Норвегии, например, несмотря на многолетние усилия, направленные
на снижение потребления алкоголя, не менее одной трети сверх регистрируемой
продажи алкогольных напитков потребляется населением в обход государственного
контроля, только 9 % мужчин полностью воздерживаются от употребления алкоголя,
а около 3% пьют ежедневно. В Швеции воздерживаются от алкоголя 7% мужчин, а
пьют ежедневно – 5%.
В новом варианте «Европейского плана действий в отношении алкоголя» на 2001-2005
года, принятого ВОЗ в 1999 году, главной целью ставится уже не сокращение потребления
алкоголя, а предотвращение и уменьшение вреда, который может нанести потребление
алкоголя.
Опираясь на объективный научный подход, избегающий влияния той или иной политической
конъюнктуры, при разработке государственной стратегии действий по снижению уровня
негативных последствий потребления алкоголя следовало бы оценивать и его суммарный
положительный эффект, а также те условия, при которых этот эффект оказывается
максимально выраженным. Наиболее правильной была бы, очевидно, следующая формулировка
стратегической цели таких действий: минимизация негативных последствий потребления
алкоголя с учетом спроса населения на него. Даже если исходить из того, что
ни при каких условиях положительный эффект алкоголя не может превышать негативный,
то это еще не означает, что можно не считаться с объективно существующей потребностью
общества в алкоголе, за удовле6творение которой (как, впрочем, и целого ряда
других потребностей) оно платит определенными потерями.
